2020年户籍城镇化将达45% 警惕掉入“中等收入陷阱”

每经编辑 每经记者 胡健 实习生 周程程发自北京    

每经记者 胡健 实习生 周程程发自北京

国家新型城镇化规划在千呼万唤后，终于露出庐山真面目。这部3万余字、31章的规划，是今后一个时期内指导全国走新型城镇化道路的宏观性、战略性、基础性规划。这是问诊土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效，城市管理服务水平不高，“大城市病”日益突出等问题的行动清单。

过去传统粗放的城镇化模式，带来产业升级缓慢、资源环境恶化等问题，可能让我国落入“中等收入陷阱”。而这部规划，给出了务实的目标：用6年时间，将户籍人口城镇化率从现在的36%提升到45%左右。这份行动清单的落实，是全球经济再平衡和产业格局再调整倒逼使然，也是我国城镇发展从过去速度型向质量型转向使然。

中国未来发展的宏大蓝图正式问世。

3月16日晚间发布的 《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（下称《规划》）在推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房等方面加强了制度顶层设计。

城镇化的核心在人，《规划》发展目标也同样聚焦于此。《规划》明确，城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。

中国区域经济学会副理事长陈耀告诉 《每日经济新闻》记者，《规划》内容强调的目标实际上比较保守，以往城镇化目标一年一个百分点，最近十年可以达到1.3%甚至1.4%，这次的信号意义是在速度的基础上突出城镇化的质量。此外，对于防范掉入中等收入陷阱，《规划》也有提及。

由速度型转向质量型

目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。

《规划》提出的45%左右的目标，比现在要提高9个百分点，并且户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

刚刚结束的全国 “两会”上，“80后”全国人大代表张晓庆也是一位农民工代表。她说，“农民工”的称呼其实就能反映出他们无法享受到城市居民的福利。

张晓庆表示，现在大多数“80后”、“90后”的农民工在城市里长大，熟悉了城市里的生活和文化，渴望在城市里扎根，但许多人不能获得城市户口，也就无法享受社保、保障房等福利，他们就只能“漂”在城市，带来一系列社会问题。

发改委研究员冯奎解析该规划时称，规划提出常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，一是常住人口城镇化速度仍然保持较高速度，但增速放缓。二是强调要将更多进城人口转变成为城市户籍人口。

《每日经济新闻》记者注意到，《规划》显示，随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。我国城镇化发展由速度型向质量型转型势在必行。

体制机制阻碍城镇化

《规划》称，体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。

今年全国“两会”的《政府工作报告》提到，2014年的重点工作之一即建立统一的城乡居民基本养老保险制度。张晓庆认为，这项改革让她感觉备受尊重，因为农村居民和城镇居民在同一制度里被同等对待了。“以前农民最多只能缴500元保费，现在和城镇居民一样可以多些选择。”张晓庆说，终于和城里人一样了，一年可以缴几千元了。

这只是目前农村居民与城镇居民区别的一部分，但要想达到每年提升户籍城镇化率超过一个百分点的目标还意味着真金白银的投入。全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻今日表示，有研究表明，农民工市民化的人均成本约在10万元左右，但不同地区、不同群体之间的市民化成本存在差异。

去年以来，辜胜阻带领调研组先后赴湖北、河北、山东等10多个省市进行实地考察。调研结果显示，农民工市民化有六项成本：一是随迁子女教育成本；二是医疗保障成本；三是养老保险成本；四是民政部门的其他社会保障支出；五是社会管理费用；六是保障性住房支出。

针对农业转移人口市民化的成本问题，《规划》称，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

其中，政府将要承担在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。

防范“中等收入陷阱”

根据世界城镇化发展的普遍规律，我国仍处于城镇化率30%~70%的快速发展区间，但《规划》中称，延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。

著名经济学家、北京大学副校长刘伟曾告诉《每日经济新闻》记者，在国际上，如果经济增长10个百分点，其中3个百分点左右由投资拉动，7个百分点左右由消费拉动。而中国刚好相反，7个百分点左右由投资拉动，3个百分点左右由消费拉动。

他说，中国城乡居民收入差距太大造成我国居民消费需求拉动面临瓶颈，内需疲软在未来一个时期将长期困扰我们。“我国现在已发展到中等收入阶段，所有构成中等收入陷阱的三个因素——内需疲软、成本攀升、市场化落后，在我国都不同程度地存在，某些方面可能还比较严重。”刘伟表示。

国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河表示，要加快推进城镇化，调整工业化和城镇化的关系，要将更多的公共资源用于城镇化，目前我们用于城镇化的资源太少。“社会结构里最大的问题是，各级政府在园区开发和公共服务等方面，肆意扩张公权，低效配置资源。”

就政府定位，《规划》称，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

 

新型城镇化行动清单（一）

“人”城镇化

“人们来到城市是为了生活，住在城市是为了生活得更好。”亚里士多德一语，道出了中国数以亿计的进城农民工对融入城市的梦想与追求。

“原来是农业人口，现在是城市人口，这个转化过程涉及到哪些要完善的方面，才能真正拥有作为城里人的感觉？”北京大学环境学院城市与区域规划系教授冯长春的这一追问，引导我们进入更深层次思考：如何做好“人”的城镇化进程……

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钱从哪里来？

在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

新型城镇化“钱路”明确：允许地方政府发市政债

每经记者 金微 发自北京

新型城镇化的资金从何来？

3月16日发布的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中明确提到创新城镇化资金保障机制，加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

与此同时，《规划》对土地财政进行了批评，称加剧了土地粗放利用、加大了地方债风险。

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受 《每日经济新闻》记者采访时表示，城镇化的资金来源中，土地收入会逐渐减少。未来将推行高效的城镇化，控制住房面积，控制城市边界，防止“空城鬼城”出现等。

允许地方政府发债

去年，全国土地出让金为4.1万亿元，创下历史新高。

今年全国“两会”期间，“土地财政”成为代表委员关注的焦点，一些代表委员认为，依靠土地财政是一种类似“毒瘾”的依赖症，必须下大力气戒除。

土地财政与我国工业化、城镇化的高速发展期紧密相连，它在保障地方政府的资金来源时，同时也被指为房价上涨的重要推手。

易鹏认为，土地财政有弊端，但短期内难以消除，地方没有土地财政，很多事情就没办法进行，而房产税的推出需要时间，且相比土地财政收入，盘子仍较小，“一些新的举措将会成为新型城镇化建设资金的长期目标。”

新型城镇经建设资金的来源，提到较多的就是市政债的发行。这次《规划》提到，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

市政债的发行有利于解决目前地方政府大量隐性负债的问题，是“开前门堵后门”的重要渠道。国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣认为，地方政府融资改革方向即是给予其长期融资方式，其长期债券甚至是十年、二十年债券。

按照 “建立规范透明的城市建设投融资机制”，其他渠道还有：创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重等。

鼓励公共基金、险资参与

规划也制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

这些举措均作为新型城镇化建设资金的重要来源，像社会资本参与城市公用设施投资目前在多地已经推行，而像公共基金、保险资金等提法较新。

在基金领域，2013年4月，山西省成立三只城镇化建设基金，用于破解襄垣、武乡、灵石三县城镇化建设的融资瓶颈，三只基金规模达25亿元。

全国政协委员、北京大学教授厉以宁曾表示，城镇化最好的办法就是建立城市公共建设基金。“可以借鉴澳大利亚和新西兰城镇化经验，地方政府承担部分资金作为种子基金，银行、社会保险组织、大企业都投资建立基金，向社会发行公共投资基金券，按照市场规律来解决城镇化建设资金问题。”

易鹏表示，除了培育地方税收，调整中央和地方的事权，中央承担更多事权将减轻地方政府的财力开支外，地方政府同时也要减政放权，让更多的社会资本进入到原来政府买单的项目里来。

另外，适当运用金融工具解决资金来源，新型城镇化建设资金将形成多管齐下的局面，也有利于倒逼现行体制的改革，“新型城镇化建设不是一蹴而就，将是一个漫长的过程。”易鹏说。

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该怎样服务？

现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。

实施“差别化”落户政策：给两亿农民工带来福音

每经记者 王雅洁 发自北京

“人们来到城市是为了生活，住在城市是为了生活得更好。”亚里士多德一语，可以道出中国目前超2亿农民工的心声。而现实是，面对户籍壁垒，这一庞大人群在创造经济价值的同时，却难以享受到包括社保、教育、就业、住房等社会公共服务。

记者注意到，近日出炉的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中，明确表示“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”，将达到“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右”的目标。在国家新型城镇化规划之下，农民工进城落户等问题，将逐步把梦想变成现实。

推行居住证制度改革

“按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”，这可视为农业转移人口市民化的方向。

在中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才看来，这部《规划》最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。包括建立居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。未来还将探索健全人口信息管理制度。加强和完善人口统计调查制度，健全人口变动调查制度。加快推进人口基础信息库建设，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、计生、税务等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享。

一名地方发改委人士对 《每日经济新闻》记者表示，上述人口管理举措指导意义鲜明，但受不同地区的经济发展状况等因素制约，地方需要因地制宜，抓住人口管理系统的非线性、反直观性，不确定性和动态性。作为户籍制度改革的内容之一，居住证制度被认为是对人口登记制度的一种完善。而且，在不少人看来，推行居住证制度，是在现有户籍制度暂时不能一刀切取消的现实下最好的选择。

实施差别化落户政策

去年全国“两会”期间，曾有政协委员对《每日经济新闻》记者表示，事实上，进城不等于城镇化，进城包括两层含义，一是农民从居住的农村进入到已经存在的城市，即从传统农村进入到传统城市；二是从传统农村进入到新建的新型的城镇里面去。

如果按户籍来算，我国人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。而现行户籍和土地制度，正是横亘在城乡之间的主要壁垒。

对此，《规划》中提出的对策是“实施差别化落户政策”，即以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万~100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万~300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万~500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

对于上述举措，徐洪才认为这体现了中央量力而行，实事求是的态度。户籍制度的变革依旧是农民进城的关键。各类城镇在健全农业转移人口落户制度时，也要根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准。更重要的是，不能盲目追求统计数据上的城镇化率，而要把实践人口的城镇化作为主要任务。

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谁提供粮食？

继续加大中央财政对粮食主产区投入，完善粮食主产区利益补偿机制，健全农产品价格保护制度，提高粮食主产区和种粮农民的积极性。

财政将“垂青”种粮大县：主产区不能盲目城镇化

每经记者 金微 发自北京

随着新型城镇化的启动、耕地保护、粮食安全等问题也受到关注。

3月16日，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》（以下简称 《规划》）明确：必须严格保护耕地特别是基本农田，并要求“继续加大中央财政对粮食主产区投入，完善粮食主产区利益补偿机制”。此外，农业部副部长牛盾在今年全国“两会”期间透露，主产区利益补偿机制预计很快出台。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥在接受 《每日经济新闻》记者采访时说，这些规定主要是为了新型城镇化政策实施时，粮食主产区不要过多地盲目地追求城镇化，防止非粮化、非农化，保护粮食安全。

严格耕地保护机制

在《规划》中，无论是土地制度管理改革、中西部城市群、保障粮食安全等方面均着墨甚多。

在土地制度管理方面，《规划》要求 “实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度”，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。“落实地方各级政府耕地保护责任目标考核制度，建立健全耕地保护共同责任机制；加强基本农田管理，完善基本农田永久保护长效机制，强化耕地占补平衡和土地整理复垦监管。”

在培育发展中西部地区城市群方面，《规划》提到，中部地区是我国重要粮食主产区，西部地区是我国水源保护区和生态涵养区。培育发展中西部地区城市群，必须严格保护耕地特别是基本农田，确保流域生态安全和粮食生产安全。

《规划》明确“确保国家粮食安全是推进城镇化的重要保障”，“严守耕地保护红线，稳定粮食播种面积”。具体举措包括“加强农田水利设施建设和土地整理复垦，加快中低产田改造和高标准农田建设”。“坚持米袋子省长负责制和菜篮子市长负责制”。

《规划》还对主产区的支持有明确要求，“继续加大中央财政对粮食主产区投入，完善粮食主产区利益补偿机制，健全农产品价格保护制度，提高粮食主产区和种粮农民的积极性。”

财政支持粮食主产区

今年全国“两会”期间，多位代表、委员均提到加快健全粮食主产区利益补偿机制，对粮食主产区给予补偿。

农业部副部长牛盾在接受《每日经济新闻》记者采访时说，粮食的两个职能是经济效益和社会安定。牛盾说，这不仅需要政策的调整还需要财政的杠杆，“对体现经济和社会效益的地方政府进行政策倾斜和财政补偿，相关政策会很快出台。”

另外，这次《规划》提到“将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地”。李国祥介绍，目前粮食主产区是按省来划定，而非粮食主产区同样有产粮大县，地方需要加大对辖区内产粮大县的支持力度。

此外，列入今年全国人大常委会立法工作计划的《粮食法》，将会以法律的形式支持粮食主产区。全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟表示，《粮食法》的三个重点之一就是“调动主产区和生产者生产粮食的积极性”，另外还包括分清销区和产区的责任，给销区也要增加一些压力，不能全部依赖产区。

《规划》在谈到城镇化的重要意义时，提到“城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径”，我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。

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怎样才包容？

推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。

提建设包容性城市：让进城者踏实扎根

每经记者 张雯 发自北京

在过去数年间快速推进的“土地”城镇化，由于要素的过快流动，制造出了许多游离在农村和城市社区之外的碎片化生活的群体。

近日公布的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中，对这个问题指出了解决的方向，提出要推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。

“原来是农业人口，现在是城市人口，这个转化过程涉及到哪些要完善的方面，比如户籍、医疗、教育等，他才能真正拥有作为城里人的感觉？”北京大学环境学院城市与区域规划系教授冯长春告诉《每日经济新闻》记者，“我理解的包容性城市，就是一个城市要给进城者扎根的踏实感觉”。

包容性城市就要让人扎根

按照联合国人居署在《世界城市报告》（2000年）中的定义，“包容性城市”包含经济、社会、政治和文化4个方面的含义，且这4个方面相互关联与促进，共同作用于城市鸿沟的弥合过程。

城市的快速扩张，难免会造成“碎片化”生存的群体，这部分群体与其故土之间的承续被城市所切断，游离状态的生活也使这部分群体较难获得发展的公平与机遇。

但一个“包容性的城市”则不同。在这个城市中的每个人，不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均能利用城市所提供的机会参与生产性活动。

包容性城市可以弥合被割裂的群体生存状态，即所谓“城市鸿沟”问题，其关键在于建设高水平的社会服务体系。

因此，按照此次发布的新型城镇化规划，农民工及其家庭、子女都得到了相应的考虑：农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，并且农民工也将更大范围地参加党组织、工会和社团组织，并可比之前更多地成为各级党代会代表、人大代表、政协委员，享受参政议政和参加社会管理的权利，对农业转移人口，也要参与社区公共活动、建设和管理。

“包容性城市就要使人扎根、发展”，冯长春告诉《每日经济新闻》记者，过去仅仅一个户籍制度便紧紧束缚了“碎片化”群体获得公平发展的空间，现在很多地方已经放开户籍制度，下一步还需要考虑到医疗、教育、养老等其他社会公共服务，是否能给城市外来者以“扎根”的空间。

冯长春认为，社会服务的均等化是完善社会服务体系的核心问题，未来一个阶段，随着城市中产阶层规模的不断扩大，高水平医疗、教育等社会服务资源的广覆盖与均衡配置，将成为城市社会平稳发展的基础性保证。

大城市要实现产业转移

随着“京津冀一体化”话题的热议，对“北上广”等特大城市要挤出若干经济功能、实现产业转移吸引了公众的关注。

此次新型城镇化规划提出，根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城市产业体系，特大城市要适当疏散经济功能和其他功能。

“特大城市要考虑自己的发展定位，适当疏散经济功能和其他功能，这与我们之前提及的产业调整、结构优化、经济转型是紧密联系的”，冯长春告诉《每日经济新闻》记者，我国特大城市的城市化率已经很高了，像北京等城市已经达到了发达国家城市的水平，未来城市产业结构调整的次序方向应当是第三产业优先并占主导位置，也即以智力、知识密集型产业、创新型产业、高端服务业等为主，而低端的、劳动密集型的制造业、加工业等，则可向中小城市转移。

根据新型城镇化规划，城市产业体系将更各具特色，大中小城市和小城镇的产业发展格局将更优势互补，城市污染企业将实现治理改造和环保搬迁，总的来看，城市将被当做有机的组合模块，实现更互动的联动发展。

 

新型城镇化行动清单（二）

“市”宜居化

为确保城市发展模式科学合理，《规划》突出城镇化要体现生态文明、绿色、低碳、节约集约等要求，通过城镇化质量，提高市民生活品质。当然，为使城市生活和谐宜人，国家还得努力稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，让消费环境更便利、生态环境能改善、空气质量有好转、饮用水安全有保障。

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规划如何做？

保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。加强规划实施全过程监管，确保依规划进行开发建设。

城市规划坚持“一张图”:防止换领导就改规划

每经记者 胡健 发自北京

3月16日晚间发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）除了对我国未来的城镇化发展方向和路径指明了方向外，其在城市规划一些表述有很多新意。

如《规划》第十七章——“提高城市规划建设水平”的开篇就提出，适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制，严格建筑规范和质量管理，强化实施监督，提高城市规划管理水平和建筑质量。

又如《规划》指出，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

“多规合一”成新方向

《规划》要求“把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程”。

同时《规划》还强调，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态，加强城市空间开发利用管制，合理划定城市“三区四线”，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制。

北京市副市长陈刚曾表示，特大城市容易走到一个“摊大饼”的空间布局模式。最关键的问题，是要控制生态空间和农业空间，保护住这个空间边界，用这个边界来分割城市。

《规划》还特别强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

近年来，随着城市化的进程加速，“规划打架”衍生出的效率低下或“规划浪费”成为阻碍城市发展的一个问题。

河北发改委一位人士向 《每日经济新闻》记者介绍称，《规划》中列举的“经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划”三项规划分别隶属于发改委系统、住建系统、国土系统等管理，“互不隶属”，因此在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。

上述河北发改委人士还表示，更广泛的多规还包括交通、环境、生态规划等，而往往这些规划都是各部门各自制定或公布，很容易出现冲突。

国土部调研的情况，一些地方擅自或变相修改土地利用规划，造成规划用地指标提前超支、透支等问题突出。

在各地的开发区、新区中这类问题最为明显，比如部分地方为吸引企业入驻，给予的优惠政策超越了土地利用总体规划的要求，部分地方不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱等。

坚持“一本规划”加以落实

针对上述问题，《规划》提出，保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。

对此，上述河北发改委人士表示，拆旧城建新城是目前一些地方政府所倚重的城市建设方式。这样做既可以改变城市的旧面貌，又可以提高土地利用率，增加政府土地财政收入，但一个前提就是必须要修改规划。

该河北发改委人士进一步指出，一些地方的城市规划“短命”的客观原因是经济发展速度快，很多规划的确缺乏前瞻性，但不可忽略的主观因素是由于缺乏国家层面总体布局安排和综合考评体系，城市都想不断扩张，获得更多的用地指标，发展经济。

据《每日经济新闻》记者了解，探索“三规合一”也为保证规划不“换届”打下基础，目前北京、广州等经济发达城市已经开始这方面探索。

例如广州于2012年10月全面启动全市“三规合一”工作。此后历时1年半，当地召开了150多场协调会、现场会和审查会，组织各相关部门协调城乡总体规划、土地利用总体规划建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方公里。

当地政府在广州市“一张图”的基础上，划定了全市统一建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线，形成一张蓝图。

广州市规划局统计的数据显示，加上现行土规中的增量共248平方公里，按照广州市每年约30平方公里的用地需求，可保障全市未来8年内的全部建设用地需求。在“一张图”基础上初步实现建设项目选址一目了然，避免因规划不一导致的来回调整、反复修改。

（实习生周程程对本文亦有贡献）

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如何来协调？

构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴；大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

明确建设“七大城市群”：东中西定位不同协调发展

每经记者 原金 发自北京

新型城镇化规划落地后，此前有关城市群的猜想也予以明了。

根据在近日公布的《国家新型城镇化规划 （2014~2020年）》（以下简称《规划》），未来我国城市群发展将会按照“两横三纵”城镇化战略格局进行发展。

在上述《规划》中，东部地区的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大城市群，毫无争议地成为未来重点发展的城市群。此外，成渝、中原、长江中游、哈长四大城市群，也被列为中西部地区重点培育的城市群。

主要城市群浮出水面

《规划》指出，到2020年，我国常住人口城镇化率将达约60%，户籍人口城镇化率要从目前的35.7%提高至45%左右。如此巨大的发展空间自然吸引各地的争抢。

在城市群的竞争中，最热的一个话题是谁能与京津唐、长三角、珠三角一样，成为国家级城市群。在上述《规划》中，除去三大固有的国家级城市群外，成渝、中原、长江中游、哈长4个城市群被写入规划，是否意味着它们有望升级为国家级城市群呢？

昨日（3月17日），中国城市规划设计研究院副院长李迅在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，并不能简单地认为《规划》中提到的这7个城市群就是国家级的城市群，实际上国家层面对城市群的发展在《全国主体功能区规划》里都有体现。

据记者了解，2011年公布的《全国主体功能区规划》中，已经明确划定我国的主要城市化地区，共计21个地区。

根据《规划》，未来我国城市群的发展，也将遵循以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，“两横三纵”城镇化战略格局，这种布局跟《全国主体功能区规划》相同。

李迅表示，对于《全国主体功能区规划》所提到的城市群，要从不同区域区别对待，李迅建议在西部地区的成渝以及以武汉为中心的长江中游，应该被列入国家级的城市群。

对于之前出现的众多地区争抢国家级城市群的现象，李迅评价称，“城市群是国家核心发展的发动机，不是说大家想成为国家级，而是国家需要这些城市群。”

拟建城市群协调机制

按照李迅的观点，除去东部的城市群外，中部和西部地区都需要有各自的主要城市群。《规划》也对不同地区的城市群明确了发展方向。

城市群是我国经济增长的引擎，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成指出，我国当前的主要城市群10%的面积承载超过2/3的经济总量，却只承载了全国1/3的人口，区域差距问题明显。

《规划》提出，建立城市群发展协调机制。建立完善跨区域城市发展协调机制。以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。

“我国城镇化有一个特性，是在不同的发展阶段，各个发展阶段同时存在的状况。”李迅表示，东部地区目前已进入到工业化中后期，但中西部地区还处在工业化中期或初期。

针对东部地区城市群的发展，《规划》提出优化提升东部地区城市群。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群是我国经济最具活力、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争。

针对中西部地区城市群，《规划》提出培育发展中西部地区城市群。中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。

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怎样来评价？

对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

全国一半县市取消GDP考核

每经记者 李彪 发自北京

延宕多年的城镇化考核体系，正在一点点改变。

3月16日，公布的《国家新型城镇化规划 （2014~2020）》（以下简称 《规划》）明确提出，建立生态文明考核评价机制，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

对此，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民对外表示，这意味着全国将有一半左右的县和县级市取消GDP考核。

国务院发展研究中心研究员周宏春告诉《每日经济新闻》记者，“从中央政策导向看，（对于GDP考核）是要弱化、淡化、不考核。”

GDP考核正逐步取消

近年来，随着城镇化的快速推进，城市人口的快速增加，生态环境隐患也在进一步加大，加强生态环境保护在城镇化的发展过程中具有重要意义。

《规划》提出，完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

在城镇化政绩考核方面，《规划》明确要求，建立生态文明考核评价机制。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

实际上，有关环境保护与经济发展的协调问题，已在业内进行了多次探讨。

去年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，也提出对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。对此，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在“城市中国计划2013年度论坛”上表示，这意味着全国将有一半左右的县和县级市取消生产总值（GDP）考核。

实行最严格的环境监管制度

在推进生态环境保护方面，更多地采用灵活的市场化手段是重要的方向。这意味着未来在资源使用价格、企业排污违法成本等领域，都将面临更严格的经济层面约束。

《规划》提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。制定并完善生态补偿方面的政策法规，切实加大生态补偿投入力度，扩大生态补偿范围，提高生态补偿标准。

《规划》要求，建立资源环境产权交易机制。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

同时，针对环保领域监管不严、处罚较轻的“顽疾”，《规划》指出，实行最严格的环境监管制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。

值得注意的是，“最严格的环境监管制度”已多次在政府文件中被提及，结合当前的生态环境问题来看，如何才能体现“最严格”？周宏春解释，“最严格”如果从制度看，一是采取国家层面的环境监测，需要有真实的数据基础，第二是环境违法的终身追究。“国家实际上是从这两个层面来推动的，但在实际操作过程中还是存在一些问题，要通过改革来完善。”