撤镇设市开闸，为什么是温州龙港？

每经记者 余蕊均    每经实习记者 程晓玲    每经编辑 刘艳美    

龙港俯瞰 图片来源：温州市政府官网

2019年8月30日，又一个新“城市”诞生。

今天下午，浙江省举行新闻发布会通报称：经国务院批准，国家民政部复函浙江省人民政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域，市政府驻地为镇前路195号。

新的龙港市为浙江省直辖，由温州市代管。这也意味着，曾经的“温州市-苍南县-龙港镇”三级体系，将缩短为“温州市-龙港市”。多位政策体制研究专家均认为“这是好事”，升格之后龙港能更加自主有效地配置资源。

近年来，我国行政区划调整相对频繁，“合”“改”案例不少，公开报道显示今年已有6地撤县设市。而龙港的特殊之处在于，备受关注的“撤镇设市”正式开闸。

早前，国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到，稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。稳妥有序调整城市市辖区规模和结构。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。

问题是，我们为什么需要更多的中小城市？为什么“撤镇设市”始于龙港？

“独一无二”

蜿蜒的鳌江注入东海前，在南岸留下了一片滩涂。1984年，龙港镇在此诞生，初期规模仅仅是5个小渔村，常住人口不到8000人。

尽管不如深圳有名，但龙港版的“渔村奇迹”，同样为人乐道。

1984年6月，时任苍南县钱库区区委书记陈定模主动请缨，带着7名干部和3000元开办费上任首任镇委书记，承诺探索出一条发动周边先富农民进城投资、推进农村城市化的道路。

为吸引农民进城，龙港镇实行户籍制度改革，以1984年中央一号文件中“允许农民自理口粮到集镇落户”为依据，规定凡在龙港购地建房、经商办企业的农民都可自理口粮迁户口进镇，并率先尝试将土地有偿使用权向农民开放。

1984年7月，龙港镇政府成立“欢迎农民进城办公室”。温州媒体报道称：

这里每天被四处涌来的农民围得水泄不通，仅30天就收到5000多户农民的进城申请……

由农民自费造城而来，龙港也被称为“中国农民第一城”。有评论认为，龙港崛起的动力，正是来自农民的“城市情结”。

35年来，龙港不断长大，实力持续增强，这里有几组数据：

• 1994年，龙港综合经济实力已跃居温州全市乡镇第一；

• 2013年，龙港镇财政总收入为18.8亿元，超过全国140个县级市；镇区人口密度为1.3万人/平方公里，达到北京、上海等城市中心区的人口密度；

• 2018年，实现地区生产总值299.5亿元，人口达到38.2万，辖区面积183.99平方公里，在全国综合实力百强镇榜单中位列第17名。

公开报道中，龙港高楼林立、车水马龙，基础设施毫不逊色，比如温州首个镇级体育馆、污水处理厂，浙江省首家镇级行政审批服务中心、首家镇级麦当劳餐厅……

根据苍南县政府此前的表述，“龙港镇已达到设立县级市的要求，具备撤镇设市的条件”。

那么，撤镇设市后，龙港将如何运转？

根据今天发布会上的信息，核心要点就是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

浙江省发改委副主任翁建荣表示，龙港将拥有1575项县级管理事项，提升了管理能力。浙江省民政厅厅长王剑侯还透露，龙港将大幅度精简机枃，考虑设置15个党政部门，比省内同类县市机构数量少约60%；划分9个片区，各个片区设立非独立法人、无固定编制的“一委一中心”作为基层治理平台，减少行政层级。

王剑侯说，龙港市将不设乡镇、街道，“这在中国县级行政区域是独一无二的”。

1+1如何大于2

成功撤镇设市，意味着龙港将与原来的“上级”苍南县平起平坐，二者未来如何相处，自然引人关注。

早在今年2月，苍南县委书记黄荣定在接受媒体采访时表态：“苍南必须有大局意识、有责任担当，只要对大局有利、对发展有利、对人民有利，我们就要支持这项改革，争取早日成功。”

在今天的发布会上，温州市市长姚高员也直言，改革是为推动苍南与龙港双赢共赢，“1+1必须要大于2”。同时，“温州将比以往更大力度支持苍南发展”，在苍南和龙港全面建立同城化机制，促进两地走好协同发展的路子。

龙港区位示意图 图片来源：苍南县政府官网

在此之前，龙港早已撑起苍南“半壁江山”。

2018年，龙港地区生产总值299.5亿元、规上工业总产值194.9亿元，分别占苍南全县总量53.4%、62.4%。

产业发展方面，龙港为苍南县带来“中国印刷城”“中国礼品城”“中国印刷材料交易中心”“中国台挂历集散中心”等多张“国字号”金名片，成为全县支柱产业的中坚力量。

但如果只能拿到三分之一的土地指标，却要支撑全县一半以上经济产值，将难以满足这个“超级镇”的发展需求。换句话说，囿于“镇”一级行政体制，龙港必然会陷入“小马拉大车、大脚穿小鞋”的局面。

城叔注意到，从上世纪90年代起，龙港就在探索“强镇扩权”，但过程并不顺利。近年来，来自更高层面的推动让龙港看到了新的希望。

2010年，龙港跻身浙江省首批27个小城市培育试点镇；2014年，成为国家新型城镇化综合试点的两个镇级试点之一。

南开大学周恩来政府管理学院教授郭道久告诉城叔：“东部沿海地区出现了很多强镇，但财力、影响力再强，也是科级（镇党委书记入常的除外），囿于行政体制因素，这种‘级别’带来的限制很多，尤其是财权不独立的问题。”

一位浙江省发改委人士曾指出，我国很多试点镇，存在要素配置与经济规模不匹配，管理力量与城镇规模不匹配，执法权限与管理需求不匹配，生活品质与居民需求不匹配等问题。

如今，靴子落地，如何让资源真正匹配、使“1+1”真正大于“2”，无疑是对温州的考验。

培育更多中小城市

当然，龙港市的“诞生”，更事关新型城镇化建设进程。

2014年12月，国家发改委等11个部委联合下发《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》，“镇改市”即引发诸多关注。

中国社科院农村发展研究所研究员杜志雄曾在受访时表示，我国很多经济强镇受制于镇的建制，已经难以满足当地发展需求，“镇改市”是必由之路。因此，消息一出，各地方政府“蠢蠢欲动”。但也有不少观点认为，此举可能会增加财政供养人数。

而国家层面也相对谨慎，仅浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇两地入选“镇改市”国家试点。

据钱江晚报当时的报道，在今后两到三年内，龙港将开展镇改市探索，以“建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式”为主要任务，按照“小政府、大服务”的方向，打造在全国具有示范意义的新型设市模式的典范。

2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，要培育发展一批中小城市，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。

今年4月，国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确，要稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。

为什么要增设？中小城市对新型城镇化有多重要？

国家发改委规划司副司长周南的话，或许可以帮大家更好地认识：“我们的城市结构跟其他国家不一样，因为行政体制起了很大的作用，（城市）不完全是自发成长的。所以我们国家的大城市多，小城镇多，而中间的中小城市发育不足。”

她列举了北京、上海、纽约和东京四座城市，分析它们在0~10公里/10~20公里/20~30公里/30~50公里的空间人口密度发现，第一个空间内，上海和北京的人口密度远远高于东京和纽约，中间两个空间大家都差不多，而第四个空间范围内，上海和北京则远远低于东京和纽约。

“这就说明，我们一走出城，走不了几步就是农村了，”周南说，“这是我们的现状，所以更需要用大城市带动小城市，发展城市群。”

国家发改委城市和小城镇改革发展中心原主任徐林也曾表示，中国这样一个人口数量接近14亿的大国，城市数量只有600多个，而人口不足我国零头的日本，城市数量也有上千个。

数据也可以佐证：1978年~2018年，我国城镇人口从1.7亿增加到8.3亿，城镇化率从17.9%提升到59.58%，城市数量从193个增加到657个，建制镇增加约10倍。但对比来看，美国城市数量超过1万个，且大量是中小城市。

因此，增设中小城市，已成为推进新型城镇化建设的一项重要任务。从实现路径上来说，撤县、撤镇，均已“开闸”。

公开报道显示，在大规模“县改市”暂停20年后，2017年有6个县获批撤县设市，2018年批复了12个，今年截至目前已有6地获批。

而镇一级的改革，也已从龙港开启。