超大城市的自白：拿什么安放2000万人？

每经记者 余蕊均 杨弃非    每经编辑 刘艳美    

“城市，让生活更美好”。当年上海世博会的主题，简明地揭示了为什么城镇化会成为世界发展的趋势。

数据显示，中国改革开放40年间，共有6.4亿人从农村进入城市，平均一年有1600万人。为此，中国工程院院士、同济大学副校长吴志强曾表示，我们已经从一个8亿农民的国家变成8亿城市人口的国家。这是城镇化“上半场”一个颠覆性的变化。

进入下半场，人往何处去？

目前，北京、上海常住人口超过2000万，深圳、成都实际服务管理人口也已超过2000万。这是城市吸引力的体现，也是城市参与未来竞争的关键。正如中山大学中国公共管理研究中心教授、城市与地方治理研究中心主任何艳玲所言:“集聚必然带来流动，城市的发展就是吸引流向和流量的竞争。”

但另一方面，学界还有一种观点认为，全球城市作为一个流动空间，其开放性会带来新的不确定性和复杂性，如果不能很好应对，很容易出现城市治理危机。

换句话说，城市有多复杂，治理就有多重要。

城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境、社会秩序，无不体现着城市管理水平和服务质量。

如今的趋势是，城市治理的重心和配套资源正在向街道社区下沉。理想的结果是，社区不再只是有“秩序”，同时也要有“活力”。

11月23日，名为“党建引领城乡社区发展治理·成都论坛”的活动在成都成华区和美社区举行，对此，有评价认为：

这体现出这座城市在社区这个“人”可感知的小尺度空间里，做好“发展”与“治理”这篇大文章的决心。

复杂城市

日前公布的经济数据，让不少人感叹，成都“好稳”。

今年前三季度，其以8.1%的GDP增速领跑副省级城市，规上工业增加值、服务业增加值等多个单项指标也都保持高速增长。拉长来看，自2017年一季度以来，成都经济增速已连续11个季度保持在8%以上。

如此表现，无论是对比其他城市，还是对照成都自己，都不多见。这座西部城市正在不断提升经济竞争力。

与此同时，随着“宜业宜居环境”在城市竞争中的权重与日俱增，成都对“人”的吸引力也在进一步提升。据统计，近两年，成都新落户大学本科以上毕业生32万人，新增人口100万，实际服务管理人口超过2100万。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚在最近一次演讲中指出，由于种种原因，北京高新技术产业核心骨干在外流，根据他们这两年的大数据分析，人才流向的第一位正是成都，其次是武汉，再者是西安、郑州等城市。

成都 图片来源：每经记者 张建 摄

有人问，为什么不是深圳？一位刚离开的朋友如此表示：“在北京，包括住房在内的生活成本比较高，现在在深圳，也是同样的。”

尹稚说，社会是牵一发而动全身的，是一个复杂的网络型结构，“不能再用工业化的遗产，带着一个单一治理目标的有色透镜来看这个复杂社会”。同时，他认为，一个良好的社会应该由一个良好的人群架构组成，“而不是某一类人的特定人群的聚集”。

于成都而言，经济和人口双增长同时，压力和管理难度也在增加，所谓“成长的烦恼”避免不了。

一位朋友曾和《每日经济新闻》记者分享他的故事。别人都在讨论这座城市现在发展有多好、多快，但每次加完班出了地铁、坐不到公交车时，似乎很难理解城市高速发展对个人来说“有什么用”。

这也可以理解为，城镇化下半场，要实现“以人为本”，必须处理好“复杂”二字。

不同人群意味着不同需求，城市生活充满多样性，但城市问题也可能不再一体化。用清华大学公共管理学院研究员、研究院副院长刘志林的话说，城市治理也将面对多元化趋势。

“过去我们讲效率、秩序，未来可能治理理念应该转向怎么适应这种多元化需求。”刘志林表示，“可能看起来没有那么有效率，但是应该更人性化。”

强调需求，重视差异。值得注意的是，上个月公布的《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018-2035年）》中明确，对全市4357个城乡社区不能搞一刀切的治理，要分类施策——

基于对城乡社区的人群结构、形态功能、产业基础等要素特征的研究，《规划》进行了城镇社区、产业社区、乡村社区3大类型划分，并根据社区特定空间特征和社会生活特质进行二次细分。同时，通过打造服务、文化、生态等“七大场景”，提升城市品质，实现发展和治理双轮驱动、同频共振。

“社区”登场

如何才能有效应对复杂性难题？世界城市已进行几十年探索。

20世纪下半叶，大量涌入城市的人口推高伦敦生活成本，无论原住民还是新移民，都需要重新建构对城市的身份认同。一场有关“新与旧”的对垒，在伦敦各个区域展开。

上海城市规划设计研究院阎力婷注意到，位于泰晤士河南岸的硬币街社区城市更新项目，正位于这场“风暴”的中心。

1977年，部分持有该地块的开发商维斯蒂公司计划建设一座欧洲最高的酒店和超过13万平方米办公空间。这一举动引起原居于该老工业区的居民有关住房的担忧。

肩负传达居民诉求、协调多方利益冲突的重任，社区自治组织“硬币街行动小组”应运而生。

伦敦泰晤士河 图片来源：摄图网

曾有人统计，早在1900年，伦敦就已有152个地区治理机关，以此为网络，平均每个机关管辖包含4.2万人的区域。但这些机关管辖权十分有限，以至于到最近，英国国内仍在讨论一种可能性——地方能否重掌管辖权力？

在有限治理中，社区发挥起“补位者”作用。

硬币街的实践是，已演化为社会企业的“硬币街社区建设者（CSCB）”以百万英镑接手整个地块，通过只租不售的方式开发了4个住宅片区，住房优先配给低收入社会工作者，并由其开发的两个商业空间资助。它通过自主更新，解决了社区发展和居民需求的矛盾。

在城市新一轮发展中，社区能扮演何种角色？阎力婷认为，由社区主导的项目，不仅能清晰了解本地居民的需求并及时响应、创造工作岗位以促进社区经济发展；更重要的是，它能唤醒居民集体意识，并成为重构市民身份认同的“粘合剂”。

千头万绪的社区生活，也使得凝聚共识的方式更加多元化。同济大学政治与国际关系学院社会学系副教授钟晓华指出，20世纪70年代，有关城市文物保护和绿化的运动先后在社区层面开展。这些运动不仅整合了社区资源，同时，社区参与也缓解了新纽约市民的认同危机。

如今，中国城镇化步入下半场，“社区”也将真正登场。

四川省人大代表江然曾多次呼吁增强“社区”的存在感，在她看来，随着越来越多人聚集到城市，生活的多样化、需求的多元化，最后都将通过基层民主自治来实现。

眼下，一个个“社区规划师”已悄然走入成都人的日常生活。

譬如在和美社区，社区规划师发挥了意见“桥梁”的作用——在社区党群服务中心有一块专门用于议事的白板，上面贴满了写着各种意见的便利贴，规划师会定期组织社区对每个事项进行讨论和投票，甚至会对某一项难以决策的事件进行多次商议。根据讨论最终方案，规划师会酌情组织居民，共同对相关事项进行调整。

探索自治

“社区”有很多种，但如何激活它在城镇化下半场的效用？还得回到对概念的认识上。

中央党校（国际行政学院）党建教研部副主任祝灵君指出，中国经历了人类历史上最大规模的城镇化进程，社会成员从“集体人”、“单位人”到“社会人”的重大变迁。单位化的组织方式构成了我们对社区的最初想象，其影响甚至一直延续到现在——

南开大学周恩来政府管理学院院长孙涛研究发现，在不少城市中，社区依然围绕政府、大学城和大型企业建立，并形成了一个“蛙跳”式城市网络。

更重要的是，过去以供给为导向的思维仍然是社区重要的评价标准。在不少情形下，打造新型社区的方式被局限在增加公共空间、提供社会服务，甚至优化基础设施上，老年人、孩童成为一系列社区活动的常客，中间年龄层的参与者明显缺失。

低参与度的原因是多方面的。活动时间不友好、项目倾向性明显是一方面，难以满足这些忙于工作、自顾不暇的上班族对美好生活的更高向往，也就无法激起他们参与社区生活的兴趣。

四川大学公共管理学院党委书记姜晓萍指出，社区具有治理共同体、利益共同体、生活共同体、精神共同体的特性。从治理层级上看，社区是国家治理体系的微细胞，但从结果来看，重要性则是反向的——只有通过把社区治理好，有了社区认同，才会实现社会认同。

图片来源：摄图网

换句话说，社区要把人的感受、人的需求、人的发展作为社区发展治理的逻辑起点，就要坚持把“从群众中来、让群众认同”贯穿城市治理全过程。

从公开信息来看，在发挥社区自治基础性作用之上，不少城市也开始进行新的探索。

2014年，上海长宁区古北社区设立“议事厅”，构建起中外居民一同参与社区治理的模式，让外籍居民更有归属感；

北京此前推行“街乡吹哨，部门报到”，尹稚认为，其目的是“让基层政府管好他该管的事，同时调动上级政府资源，帮他干成他想干而原来干不成的事”。

2017年，成都设立城乡社区发展治理委员会，首次在城市党委组织体系中此类部门，统筹分散在20多个部门的职责。

外界普遍评价，成都这一创新举措有效破解了“条块分割、各自为政、权责失衡、资源分散”体制弊端，实现对基层治理体制的“适应性重构。在去年的一次全国评选中，“成都市创新探索城乡社区发展治理新模式”被评为“2018年民生示范工程”第一名。

当城市不再以发展速度和宏大论英雄，而以宜居性和人文尺度论成败，满足“人”对美好生活的需求，愈发需要创造出一个个理想的社区。

真·共建共治共享，才能建成一座“理想城市”。

封面图片来源：摄图网