“逐梦”淮海经济区34年，徐州太难了

每经记者 朱玫洁    每经编辑 刘艳美    

在刚刚闭幕的两会上，全国人大代表、徐州市委书记周铁根再次为淮海经济区发声——

恳请国家在“十四五”规划纲要中，明确提出支持淮海经济区协同发展，从而打造省际协同合作的示范样板，实现淮海经济区“洼地崛起”。

梳理公开报道不难发现，近几年两会，都少不了关于淮海经济区的声音，其中又属“中心城市”徐州最为积极。2017年，江苏代表团更是联名提出议案，将淮海经济区上升为国家区域规划。

淮海经济区并不是一个新概念，最早可追溯至1986年，是国内最早的“区域性经济合作组织”之一。

不过，30多年来，淮海经济区始终未能走进国家视野。“十三五”规划纲要确定19个城市群，淮海经济区还处于战略布局“空白”。

图片来源：《国民经济和社会发展第十三个五年（2016~2020年）规划纲要》

直到2018年10月——

国家发改委发布《淮河生态经济带发展规划》，明确“淮海经济区”包括来自江苏、安徽、山东及河南四省边界的十座城市：徐州、连云港、宿迁、宿州、淮北、商丘、枣庄、 济宁、临沂以及菏泽。其中还写道，“着力提升徐州区域中心城市辐射带动能力”。

这意味着，淮海经济区正式上升到国家战略规划层面。但时至今日，“心不齐”、“带不动”仍是老大难问题，徐州也有几分“一头热”的尴尬。

态度冷淡

各地每年的政府工作报告都会对一年的重要工作作出安排，这也是观察城市发展重心的一个捷径。

在2020年的徐州市政府工作报告中，淮海经济区被提及10次。

图片来源：徐州市人民政府网站

其中提到，今年徐州政府工作要以建设淮海经济区中心城市为“主抓手”，并进一步健全淮海经济区协同发展机制，深化交通、生态环境、社会事业等重点领域合作。

此前，于2017年6月获批的《徐州市城市总体规划（2007-2020）》（2017年修订），首次在国家层面对徐州“淮海经济区中心城市”定位予以认可。

这也是徐州当前工作的重中之重。其今年的政府工作报告还写道，“在国家发展全局中找准目标定位，积极推动淮海经济区协同发展上升为国家战略。”

相较而言，淮海经济区内其他城市的热情略显淡薄。

梳理另外9座城市2020年政府工作报告：宿州、淮北、济宁分别提及淮海经济区4次、3次、2次；5座城市仅有部分提及范围更大的“淮河生态经济带”，对淮海经济区只字未提；临沂2020年政府工作报告尚未发布，2019年政府工作报告仅提及淮海经济区1次。

从明确提到淮海经济区的城市来看，实质性内容也不算多。例如：

临沂2019年政府工作报告提出，“主动融入淮海经济区、对接沿海城市群、建设临日都市区……”

淮北在2020政府工作报告表示，“落实长三角一体化发展重大举措任务分工，深度参与淮河生态经济带、淮海经济区建设。”

宿州是提及次数最多的城市，“围绕建设长三角联通中原城市群节点城市、淮海经济区副中心城市”、“深化新一轮淮海经济区协同发展机制，启动合作共建宿州徐州现代产业园”。

值得注意的是，宿州是唯一提出“淮海经济区副中心城市”定位的城市。

不过，对比10座城市，宿州2019年GDP尚未突破2000亿元，排名第八位。“淮海经济区副中心城市”的提法，似乎缺乏说服力。

淮海经济区10城2019年经济及人口数据 数据来源：各地统计局（注：临沂、菏泽户籍人口为2018年数据；临沂、枣庄人均GDP为根据GDP/常住人口计算，非官方公布）

地位不稳

实际上，就连徐州的“老大”地位也不稳固。对淮海经济区多年的讨论中，徐州、济宁谁是中心城市一直是个热门话题。

从2017年修订后的徐州城市总规获批到2018年出台《淮河生态经济带发展规划》，都被外界解读为徐州“中心城市”地位稳了。而且，从经济总量看，徐州2019年GDP超过7000亿元，济宁则不到4500亿元，二者相差悬殊。

图片来源：《淮河生态经济带发展规划》

尽管如此，2015年至今，济宁连续数年将“淮海经济区中心城市”写入政府工作报告。在今年的政府工作报告中，济宁依然提出要“提速提质鲁南经济圈和淮海经济区中心城市建设”。

在不少人看来，徐州更多只是淮海经济区地理中心，而非经济中心。主要原因在于，其自身尚处于集聚要素阶段，还未形成外溢带动效应。

最显著的表现是，2012年以前，徐州作为劳务输出大市，人口净流出始终大于净流入，常住人口比户籍人口少了将近160万人。2012年之后，徐州常住人口才止降回升，近三年年增长也仅为2～4万人。至今，徐州仍处于人口流出状态。

数据来源：wind 制图：城市进化论

从各个城市2020年重点工作安排来看，往往更倾向于与上海、北京等地机构平台以及全国龙头企业、省内代表企业互动。例如：

济宁提到，积极对接央企鲁企，深化与中建、中铁建、山东高速、齐鲁交通等企业合作；

身处长三角的淮北提出，推进与中科院、上海交大等大院大所合作；

担负“鲁西崛起”重任的菏泽，也在推进上海复旦科技产业园生物医药孵化器发展。

早在2018年，徐州就提出，要努力做到“徐州之于淮海经济区如同上海之于长江三角洲”。

然而现实是，淮海经济区作为四省边界“洼地”，在徐州还不能像上海那样给周边兄弟城市“分蛋糕”的情况下，其他城市寻求发展资源时，不得不“舍近求远”。

中心城市缺乏辐射带动能力的结果就是，在京津冀和长三角两大“高原”中间，淮海地区成了一片“断裂带”。

如何“唱戏”？

当然，自2018年列入国家战略层面规划后，淮海经济区建设并非毫无进展。这主要体现在签订合作框架、备忘录、建立对话机制方面。

2018年、2019年连续两年，在国家发改委指导下，10市召开主要领导参加的协同发展座谈会。2019年，淮海经济区10市产业协同发展、生态修复和环境保护等15个专题合作协议签署施行。

一个基础的“台子”已搭建起来，但怎样“唱戏”依旧困难重重。

河南省社科院区域经济研究中心主任、研究员任晓莉曾表示，此类联席会经验成绩谈得多，而如何解决协作问题谈得不多。

还有多位学者提出，此类对话、协商而非制度性合作机制，缺乏执行力和约束力。实际上，城市间的合作协议时常面临的难题正是“框架协议签了一堆”，推进落实整体乏力。

图片来源：徐州市人民政府网站

或许也是因此，周铁根此次建议：

“由国家发改委牵头编制专项规划，明确具体承办司局，进一步明确淮海经济区协同发展的战略定位、发展目标、重点任务和保障措施。”

“协调苏鲁豫皖四省建立推动淮海经济区协同发展的省级协调会商机制，研究制定统一的中长期规划和行动方案。”

诚然，城市间要打破壁垒本就不易，更不用提边界城市的跨省合作。但更现实的问题是，对于淮海经济区城市来说，是否有足够动力来解决这些难题？

“当务之急是徐州要提高自身城市竞争力。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀告诉城叔，“中心城市”、“带动作用”不是政策写出来的，也不是口号喊出来的，创造好良好的发展环境是关键。

“包括产业发展环境、教育医疗水平、文化环境等多方面。”陈耀说，至少要尽快把人口流出的状态扭转为人口流入。

与此同时，陈耀表示，断头路、公共服务、生态，这些层面都有协同文章可做。他还建议，在一些有合作基础的产业方面，也可率先推进。例如，淮海经济区城市都具有一定的旅游优势，包括红色旅游等，“可以设计一些路线，将彼此联动起来”。

淮河生态经济带示意图 图片来源：《淮河生态经济带发展规划》

当下，淮海经济区已有一些探索，比如10市公积金贷款互贷正在推进，徐州也在异地就医等方面与周边城市加强合作。但边缘地带“3个老工业城市”与“7个资源型城市”要抱团崛起，显然并非易事。