如何让城市不再轻易破防

每经记者 余蕊均    每经编辑 刘艳美

图片来源：每日经济新闻 陈星 摄

9月16日凌晨4时33分，四川省泸州市泸县发生6.0级地震，川渝多地有明显震感。据泸县有关方面介绍，截至9月16日11时，泸县“9·16”地震已造成死亡3人，重伤3人，轻伤85人。因地震收治入院26人。

与此同时，据四川省消防救援总队消息，受地震影响，当地一家酒企储酒仓库的170余个储酒瓷罐受损破裂，200余吨高浓度白酒泄漏。高浓度白酒是甲类火灾危险品，遇到火星就会发生爆燃。为此，四川消防调集9车55名消防指战员到现场处置，对泄漏的白酒进行持续稀释。

四川省地震局当天召开新闻通气会，专家根据区域构造特征、历史地震活动水平、地震序列特点等综合分析认为，该区域近期发生更大地震的可能性不大，但余震仍将持续一段时间，应注意后续余震的防范工作。

而在长江入海口，上海于16日17时解除台风蓝色预警信号，今年第14号台风“灿都”逐渐远离。前不久“烟花”过境造成的损失和伤害，仍然记忆犹新，有网友评论说，“风大雨大，决不能心大。”

9月14日，为应对“灿都”来袭，上海外滩江堤区域临时关闭 图片来源：上海黄浦

地震、台风，只是这个拥有14亿人口的大国面临的诸多灾害风险中的一小部分。像今年发生的甘肃白银越野赛事故、湖北十堰燃气爆炸、郑州特大暴雨等，为什么会导致那么多伤亡？国家减灾委专家委副主任、原国务院应急管理专家组组长闪淳昌认为，“预警的及时性、准确性、有效性和覆盖率不行”，是很重要的原因。

“灾害预警能力也要现代化。”不久前，一场关于“灾害预警”的跨界研讨在成都举行，一方面肯定了目前防灾减灾救灾工作的进步，更重要的是，需要明确接下来还应该做什么？下一步如何才能做得更好？

挑战

中国是世界上自然灾害最严重的国家之一。据国家减灾委统计，全世界有记载的十大自然灾害中，有6次发生在中国，其中3次为破坏性地震，3次为洪涝灾害。

21世纪以来，我国才有了真正意义上的防灾减灾、应急管理。

一个节点是，2003年取得抗击“非典”疫情胜利后，大力推进以“一案三制”（应急预案和应急管理体制、机制、法制）为核心内容的应急管理体系建设，清华大学苏世民书院院长薛澜，称之为“实现了我国应急管理体系建设的历史性跨越”。

另一个标志性事件则是2018年机构改革中，新组建应急管理部，整合了11个部门的13项职能，主管应急管理、防灾减灾救灾和安全生产监管，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，管理近20万名国家综合性消防救援队伍。

泸县地震发生后，武警四川总队、应急救援部门及多个民间救援组织赶赴当地救援 图片来源：每日经济新闻记者 陈星 摄

应急管理部今年5月通报称，全国因灾死亡失踪人数、因灾倒塌房屋数量、灾害直接经济损失占GDP比重，2018-2020年的三年均值，比2015-2017年的三年均值，分别降低36.6%、63.7%、31.3%。

特别是2020年面对大疫大汛双重考验，成功战胜了1998年以来最严重的洪涝灾害，因洪涝灾害死亡失踪人数历史最低。

但风险挑战依然严峻。闪淳昌认为，一方面因为自然灾害的突发性、异常性和复杂性在增加，极端性凸显。像今年欧洲、美国都发生了特大洪涝灾害，难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生；

与此同时，我国安全生产处在脆弱期、爬坡期和过坎期，道路交通、煤矿矿产开采，特别是危化品等重点行业领域重大事故频发，以及城市地下管网等基础设施随着年限增长，事故隐患逐步显现，形势不容乐观；而公共卫生事件的突发性和严峻性，则带来新的重大挑战，不确定性更加明显。

闪淳昌特别提到，中国目前是“高风险的城市”和“不设防的农村”并存，城市的脆弱性越来越凸显，主要表现在城市灾害的突发性、多样性、复杂性、连锁性，受灾对象的集中性，以及灾害后果的严重性和放大性。

技防

“安全是最基本的发展环境。”从技术层面进一步提高监测预警能力，是被寄予厚望的。

以地震预警为例，借助电磁波比地震波跑得更快的原理，四川、云南等地居民提前收到来自社区“大喇叭”、电视弹窗等预警，如今已愈发成为一种“常态”。

此次泸县6.0级地震，成都高新减灾研究所与中国地震局联合建设的中国地震预警网，就分别向成都、重庆、泸州提前49秒、31秒、6秒预警。部分国产手机最新内置了地震预警功能，今天凌晨成功开启“倒计时”提醒模式。

图片来源：央视财经

不过，应对洪涝、台风、堰塞湖等一系列灾害，技防仍然还有很大提升空间。

作为洪涝灾害中最薄弱的环节，2000-2010年，山洪灾害年均死亡1178人，占因洪死亡74%。2010年以来，国家投资300多亿元，初步建成全国山洪灾害监测预警和群策群防体系，山洪年均死亡减少825人，成效巨大。

但水利部减灾中心工程技术研究部副主任刘荣华认为，该监测预警系统目前存在的一个主要问题，就在于精准度不够高。

“精准度不够高的原因是，山洪防御主要是以雨量指标来进行防御，没有考虑上下游的关系和前期降雨的影响。”他建议说，在山洪带防御模式上，调整为以水区为单元来进行分析，后台以流域为单元来进行计算。

同时，还应建立渐进式的预警体系，综合利用天气预报信息和洪水模型来进行预警，从预见期长的24小时到6小时的天气预报，作为落区气象预警，从而起到提醒作用。

刘荣华提到，在大江大河和资料比较好的中小河流，洪水预报精度“大概能达到80%”，但在小流域，特别是流域面积小于200的“无资料地区”，则需要采用大量高精度地形地貌数据，考虑汇流情况，结合不同预见期的各类数据进行预报预警。

四川省自然资源厅机关党委书记、（兼）省应急管理厅副厅长谢安军认为，受地形地貌、地质构造等因素影响，一些隐蔽性、突发性强的隐患，依靠现有技术手段及能力一时还难以及时发现，精准监测预警也有难度。

他表示，截至目前，四川已查明的各类地质隐患达到300多处，但根据相关统计，近年来四川发生的灾害都不在隐患点，尽管开展多轮拉网式地毯式排查，还有不少隐患没有被及时发现和识别。

整合

“构建应急指挥信息和综合监测预警网络体系”，被明确写入“十四五”规划纲要。

着眼于“全灾种、大应急”加快转型升级，从单一灾种应急救援向全灾种应急救援转变，从区域性作战向跨区域、跨国应急救援转变，从灾后救援向防范救援救灾全过程参与转变。

有观点认为，国家应急管理部和地方应急管理部门的设立，对于统一指挥，整合力量，更加高效地应对各类突发事件起到了重要作用。但在风险防范和应急指挥过程中，应急管理部门作为平行的政府部门，去协调其他部门也面临着不同程度的困难。

系统思维、统筹能力，面临不小考验。

中央党校（国家行政学院）应急管理教研部教授李雪峰提到，白银越野赛事故中“天气情况是知道的，问题是预警决策”；郑州暴雨灾害中，“主要是预警行动展开的问题”。

今年7月，郑州致地铁5号线发生内涝，并导致12人死亡、5人受伤 图片来源：视频截图

而这些挑战恰恰表明，提升预警能力不能仅靠各个专业领域的努力，更需要管理层面的整合。李雪峰谈到：“在最核心的理念上，各级政府是不是都要从信息获取、灾情研判、预警决策、预警响应这些方面，有明确的认识。”

实际运行中，薛澜表示，地方政府在预防性减灾的投入方面，还存在着“治理失灵”问题。

他解释说，从参与动机来讲，预防性减灾是当期就要有真金白银的投入，但“收益”却是不确定的，可能产生一种侥幸心理，同时，还有人认为“反正小灾问题不大，大灾就是大补，中央和其他地方会来帮助我们，这样就会使得地方政府在预防性减灾投入方面动机不足。”

根据他和团队的研究，1995年到2014年间，预防性减灾的投入总体是增长的，但各省差异比较大，且地区之间的差异在扩大；不同类型的灾种，投入差别也比较大，其中水患最多、地震次之，同时，地震减灾的支出波动随意性相对来讲也更大。

“经济增长时，减灾的投入是搭了财政的便车，但是在经济进入新常态，地方财政有更多困难的情况下，会不会受到影响，这是值得关注的。”薛澜的建议是，在关注科技、关注各种现代化信息手段同时，非常需要建立一个地方政府稳定的风险防范投入机制。

另一个更现实的问题还在于，谁来发布预警？

中国政法大学法治政府研究院教授、应急法研究中心主任林鸿潮表示，目前法律上有关突发事件预警概念的界定，还存在一些争议。比如地震速报预警是利用时间差发布预报，是已经发生的事情，在他看来，就不属于《突发事件应对法》规定的预测性预警，“法律上规定的一定是事前，即将发生或者发生可能性增大，但还没有发生。”

而气象部门发布的预警（预报），则是对公众和有关部门的风险提示，具有建议性，不具有法定强制效力。

“气象台发布预报后，政府还要做决策，以政府名义发出法律意义上的应急预警。”林鸿潮表示，一旦发出这样的预警，就意味着政府作出了统一决策，就必然会统一调度，才不会“打乱仗”。